Por Federico Villalobos
Costa Rica se encuentra a las puertas de arrancar el proceso electoral que definirá el rumbo del país para el período 2018-2022. El rezago en infraestructura será sin duda uno de los puntos centrales del debate nacional por lo que la tentación por salidas fáciles estará a la orden del día. En este contexto, los electores debemos estar preparados para analizar adecuadamente las promesas que se realizan. Seguidamente 5 frases que escucharemos en campaña y que no son soluciones al problema de la obra pública.
1. "Tenemos recursos de sobra en créditos internacionales".
El Plan Nacional de Transportes 2011-2035 (PNT) cuantificó las necesidades anuales de inversión vial de Costa Rica en torno al 4% del PIB (esto equivale a más de US$2,000 millones por año). Estas cifras toman en cuenta la reconstrucción y mantenimiento del "stock" actual de carreteras, así como nuevos proyectos para expandir la capacidad de la red. Considerando que actualmente invertimos menos de 1% del PIB, la brecha anual ronda el 3% PIB (más de US$1,500 millones).
De acuerdo con datos del Ministerio de Hacienda a Enero 2017, un total de US$1,588 millones han sido aprobados. Sin embargo, es necesario considerar que ya una parte está ejecutada y que el resto está debidamente asignado. Es decir, esto está lejos de ser "la fuente eterna de recursos que nos resolverá los problemas por siempre". Además de los US$1,588 millones ya US$300 millones han sido ejecutados como parte del Programa de Infraestructura Vial 1 (PIV1) con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), así como los US$52 millones adquiridos con la Corporación Andina de Fomento para el proyecto Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper. En el resto de operaciones los proyectos están debidamente identificados, con un pequeño margen para modificaciones.
2. "Con los recursos de las pensiones es suficiente".
Los fondos de pensión y demás inversionistas institucionales participarían en su rol de financiadores, es decir no sustituyen ni al Estado ni al concesionario. Asimismo, tendrán una preferencia sobre las fases operacionales de los proyectos y su nivel de participación en cada caso dependerá de la capacidad de endeudamiento del proyecto. Es importante recordar además que a nivel internacional la exposición es limitada, con cifras que rondan un 3.5% del portafolio para fondos de pensión y compañías aseguradoras. Es decir, por cada $100 que gestionan, $3.5 los invierten en infraestructura.
En el mundo, los fondos de pensión invierten por medio de concesiones. Plantear que los fondos de pensión sustituyen a las pensiones es inviable.
3. "Acabando con la concesión de obra pública damos una lección a la empresa privada".
Debemos tener presente que el Estado siempre ha contratado empresas privadas para el desarrollo de proyectos, no es algo que se ha dado en los últimos 30 años como algunos han señalado. Lo que sucede es que en este modelo convencional el Estado contrata a una empresa el diseño, a otra la construcción y a otros el mantenimiento. La empresa realiza su trabajo y sale. Por su parte el Estado retiene los riesgos y responsabilidades. Un ejemplo claro: independientemente del buen trabajo, ¿las empresas que construyeron Cañas-Liberia tienen responsabilidad sobre el proyecto durante los próximos 20-30 años? NO. Es decir la empresa actúa como proveedora (sin enfocarse necesariamente en el largo plazo).
El European PPP Expertise Centre (2011) en su documento "A Guide to Guidance: Sourcebook for PPPs", define las APP como contratos: i) basados en la provisión de servicios considerando todo el ciclo de vida del proyecto (no solamente la construcción), ii) bajo los cuales se transfiere riesgos al sector privado y iii) donde el pago recibido por el concesionario -sea por medio del cobro de tarifas (ej. peaje), pago directo del gobierno o combinación de ambos- está directamente ligado a los servicios prestados. Es decir, se pasa de un modelo tradicional donde el sector privado es un proveedor (diseña y se va o construye y se va) a uno donde su negocio depende del éxito de largo plazo del proyecto (un atraso, sobrecostos, mala ejecución generan un perjuicio a la expectativa de utilidades de la empresa).
Por eso es importante tener presente que el objetivo medular de una concesión no es el cobro de tarifa (de hecho muchas concesiones se desarrollan sin tarifa), sino alinear los incentivos de los actores y garantizar que se pague al sector privado si y sólo si se cumplen resultados.
4. "Cobrando peaje se soluciona todo".
En un entorno de restricciones fiscales, el debate alrededor del desarrollo de proyectos de infraestructura suele sobre-simplificarse. En este escenario algunos argumentan que la posibilidad de establecer una tarifa automáticamente implica que está garantizado el cierre financiero del proyecto. Específicamente se dice "todo se cargará a peajes y listo". Sin embargo, técnicamente el tema va más allá y debemos tener clara la diferencia entre fuentes de fondeo y financiamiento.
Las fuentes de fondeo se refieren al origen de los ingresos que generará el proyecto. Específicamente pueden ser pagos del usuario (tarifas), pagos del Estado (recursos de impuestos) o una combinación de ambos. El financiamiento por su parte, corresponden a los recursos que deberán repagarse como parte de la estructura de capital utilizada para el desarrollo del proyecto, es decir créditos, bonos, y aportes de accionistas (European PPP Expertise Centre 2016, Hurdles to PPP Investments: A Contribution to the Third Pillar of the Investment Plan for Europe).
Aún cuando exista una tarifa sobre el usuario (ej. peaje), el proyecto podría ser considerado deuda pública. Esto ocurre cuando el Gobierno Central o una institución del Estado asume los riesgos, aporta la mayoría del capital de riesgo y/o controla las decisiones del proyecto. Recordemos que un elemento es el fondeo del proyecto y otra su financiamiento. En el caso de Costa Rica por ejemplo, la gestión de las carreteras de peaje en manos del Estado (Ruta 32, San José-San Ramón, Cartago) impacta directamente las finanzas públicas, mientras la Ruta 27 es financiamiento con cargo al concesionario.
5. "Fideicomisos sustituyen concesiones".
Algunos grupos han desalineado el debate al posicionar en los ciudadanos la idea que los fideicomisos son un esquema que permite prescindir de las empresas concesionarias y a su vez evita el Estado deba aportar equity y garantías en los proyectos. En términos sencillos se ha vendido la idea que los fideicomisos permiten desarrollar grandes proyectos con 0% equity (100% deuda) y sin impacto sobre las finanzas públicas.
En proyectos de infraestructura el concesionario aporta capital de riesgo (equity) y la experiencia y conocimiento de la industria (puertos, aeropuertos, carreteras, acueductos, etc.). Por su parte el Banco es un actor pasivo del proyecto que no toma decisiones en el día a día del proyecto ni asume los principales riesgos, tampoco realizará aportes adicionales ante eventos de riesgo (sobre-costos, atrasos, etc.) algo que sí le corresponde a un concesionario. El Banco no puede tomar el rol de empresa APP pues no es la naturaleza de su negocio y tendría un impacto significativo sobre la salud financiera del Banco. Hablamos de actores clave pero con giros de negocio muy diferentes. Es decir, en un fideicomiso sería el Estado quien tendría que asumir el rol que típicamente toma el concesionario.
La solución al problema de infraestructura requiere de un debate serio, basado en la técnica y no en espejismos de salidas fáciles. Recordemos además que el problema de fondo está en la pobre planificación y preparación de proyectos y la limitada transparencia hacia la ciudadanía. Invito a los electores a informarse y a los candidatos a brindar soluciones libres de populismo y sesgos ideológicos.
Federico Villalobos
Economista especializado en modelos financieros avanzados, estructuración de financiamiento, project finance, evaluación financiera y económica de proyectos y Participación Público Privada (PPP). Con experiencia en el sector privado y público y en organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Es expositor recurrente en conferencias y analista en medios de comunicación locales e internacionales en temas del sector infraestructuras.
