Por: Nicolás Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR)
Este 13 de diciembre, medios de prensa refirieron a un comunicado oficial enviado por Costa Rica a Nicaragua en el que le externa a Nicaragua que el proyecto de ley sobre la creación de una reserva natural en la Laguna de Portillos (denominada "Harbour Head" en Nicaragua) le genera diversas preocupaciones (véase por ejemplo nota de prensa de La Nación titulada "Costa Rica advierte a Nicaragua de que Ejército no puede ingresar por territorio tico a Harbour Head").
El texto de la propuesta de ley, con fecha del 29 de noviembre del 2018, para declarar Harbour Head como reserva de vida silvestre, está disponible en este enlace oficial de la Asamblea Nacional de Nicaragua.
Cabe recordar que, en Costa Rica, el sector de Isla Portillos constituye el extremo Norte del Humedal Caribe Noreste, el cual constituye uno de los doce sitios Ramsar declarados de importancia internacional por parte de Costa Rica en sus esfuerzos por conservar los habitats de aves acuáticas. El Humedal Caribe Noreste de Costa Rica fue inscrito como sitio Ramsar en el año 1996. Por su parte, Nicaragua contabiliza nueve sitios Ramsar en su territorio.
Es de indicar que, a raíz del fallo de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) de febrero del 2018 sobre delimitación marítima (véase texto completo de la sentencia en francés y en inglés), el agua dulce de la Laguna de Portillos quedó bajo soberanía de Nicaragua, y que la costa que le hace frente, separada por una estrecha franja de arena (playón o lengueta), bajo la soberanía de Costa Rica, tal y como se puede observar en el mapa de la misma sentencia del 2 de febrero del 2018 de la CIJ (página 33). En otras palabras, para acceder a la Laguna de Portillos desde la tierra, no hay manera de hacerlo sin cruzar necesariamente el territorio costarricense. Con lo cual, se puede hablar de un verdadero "enclave" de agua dulce de Nicaragua en la costa costarricense, como resultado (poco comentado) de la sentencia de la CIJ de febrero del 2018.
Mapa oficial de Costa Rica (2018) del último segmento de la frontera terrestre con Nicaragua, en el que se puede apreciar la distancia existente entre el punto terminal de la frontera terrestre entre Costa Rica y Nicaragua y la Laguna de Portillos
Resulta también oportuno precisar que la falta de acceso de Nicaragua a la Laguna de Portillos desde el mar se debe al hecho que la CIJ fijó el punto de inicio de la frontera marítima entre ambos Estados muy al Oeste de la Laguna (solicitado por Costa Rica), mientras que Nicaragua había solicitado un punto al Este mucho más cercano a lo que oficialmente denomina "Harbour Head", tal y como se puede apreciar en el mapa de la misma sentencia del 2 de febrero del 2018 de la CIJ (página 37). Fueron varios los jueces de la CIJ que, en sus opiniones separadas y/o declaraciones al fallo de la CIJ de febrero del 2018, hicieron ver su malestar con este espacio de soberanía de Nicaragua sobre un espejo de agua dulce enclavado dentro de la costa costarricense: además del juez ad hoc de Nicaragua, la jueza Xue (China), la jueza Sebutinde (Uganda), el juez Gevorgian (Rusia), así como el juez Tomka de Eslovaquia. Tal y como tuvimos la oportunidad de escribirlo en febrero del 2018 al analizar en detalle los alcances del fallo de la CIJ (véase nuestra breve nota), "No se registra precedente alguno de una decisión de la CIJ estableciendo enclaves de un Estado en el territorio de otro Estado".
Es de notar que el mapa oficial de Costa Rica hasta el 2010 sí consideraba que había contiguidad entre la Laguna de Portillos y el territorio de Nicaragua, tal y como se puede observar al seguir el curso de la frontera indicado en este mapa del Instituto Geográfico Nacional (IGN) de Costa Rica:
La modificación del trazado de la frontera entre ambos Estados se puede apreciar comparando este mapa del IGN con el primer mapa oficial (2018) reproducido en esta misma nota, y en el que se observa el "alejamiento" de la Laguna de Portillos del punto terminal de la frontera terrestre.
También es de señalar que, pese a la existencia de fotos aéreas y satelitales documentando cambios profundos en la geomorfología de la costa en el sector de Isla Portillos, estas modificaciones no fueron reportadas en los mapas cartográficos oficiales de ambos Estados, evidenciándose, al menos hasta el 2010, el poco interés de ambos en el último sector de su frontera terrestre.
El hecho que una sentencia de la CIJ arroje como resultado la creación de un enclave de un Estado en el territorio de otro puede resultar insólito: lejos de solucionar una situación territorial, tiende más bien a constituirse en una nueva fuente de tensiones, al plantearse el tema del acceso a este enclave por parte del Estado que ejerce en este espacio su soberanía. Más aún tratándose de dos Estados que han demostrado ser incapaces de encontrar una solución negociada o consensuada a sus desacuerdos, protagonizando una espectáculo nunca visto en La Haya: cuatro demandas planteadas a la CIJ en poco más de 6 años (noviembre del 2010 - enero del 2017).
En el párrafo 105 de la sentencia de la CIJ de febrero del 2018, se lee que el juez internacional no consideró necesario ahondar en el tema del acceso de Nicaragua a este enclave de agua dulce desde el mar: "105. La Cour considère qu’une autre circonstance spéciale est pertinente aux fins de la délimitation de la mer territoriale. L’instabilité du cordon littoral qui sépare la lagune de Harbor Head de la mer des Caraïbes et sa situation en tant qu’enclave de petite taille en territoire costa-ricien appellent en effet une solution particulière. Si l’enclave devait se voir attribuer des eaux territoriales, celles-ci seraient peu utiles au Nicaragua, tout en brisant la continuité de la mer territoriale du Costa Rica. Dans ces conditions, il ne sera pas tenu compte, aux fins de la délimitation de la mer territoriale entre les Parties, d’un quelconque droit qui découlerait de l’enclave".
"105. The Court considers that another special circumstance is relevant for the delimitation of the territorial sea. The instability of the sandbar separating Harbor Head Lagoon from the Caribbean Sea and its situation as a small enclave within Costa Rica’s territory call for a special solution. Should territorial waters be attributed to the enclave, they would be of little use to Nicaragua, while breaking the continuity of Costa Rica’s territorial sea. Under these circumstances, the delimitation in the territorial sea between the Parties will not take into account any entitlement which might result from the enclave".
El comunicado oficial de Costa Rica de este 13 de diciembre del 2018 (véase texto completo al final de esta nota) señala precisamente que: "el acceso a la Laguna Harbor Head, sólo es posible a través del territorio soberano costarricense. Si el ingreso es por el mar territorial costarricense y la barra de arena de la Laguna, tal acceso de Nicaragua estará sujeto a las reglas del paso inocente, regulado por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Cualquier otro ingreso a la Laguna que no sea por el mar territorial costarricense y la barra de arena de la Laguna, deberá cumplir con los requerimientos de la legislación costarricense que regulan el ingreso de extranjeros al país".
Desde el mes de febrero del 2018, fecha en la que se dictaminó la decisión de la CIJ, no se ha dado a conocer ningún acercamiento entre ambos Estados para normalizar paulatinamente el curso de sus relaciones bilaterales, muy deterioradas desde el año 2010. Parte de la compleja (y amplia) agenda bilateral suspendida desde el 2010 la constituye la protección ambiental conjunta de varias áreas que Costa Rica y Nicaragua comparten a lo largo de su frontera, en particular los humedales y otros cuerpos de agua.
La crisis política interna que afecta desde el 18 de abril a Nicaragua ha sido objeto de valoraciones y de iniciativas diplomáticas por parte de Costa Rica que han agudizado aún más las relaciones entre ambos Estados ribereños del río San Juan.
Texto completo comunicado de prensa de Costa Rica, con fecha del 13/12/2018
"DICIEMBRE 13, 2018 08:27 AM
Costa Rica expresa reservas sobre proyecto de ley en Laguna Harbor Head y velará porque no afecte sus derechos e integridad territorial
San José, 13 de diciembre de 2018. Costa Rica advirtió hoy a Nicaragua de sus reservas sobre algunos aspectos incluidos en la nueva legislación impulsada por Managua en torno a la Laguna Harbor Head, pues “se hacen calificaciones incorrectas sobre la condición geográfica de dicha Laguna, así como sobre su conexión directa con el territorio nicaragüense”.
El pasado 29 de noviembre, el Gobierno de Nicaragua presentó a su Asamblea Nacional la “Iniciativa de Ley que Declara y Define la Laguna Harbor Head como Refugio de Vida Silvestre”. La Laguna Harbor Head es conocida en Costa Rica como Laguna Los Portillos.
“El Gobierno de Costa Rica expresa que tiene reservas sobre algunos aspectos incluidos tanto en la exposición de motivos como en el cuerpo propio de la Ley, que hacen calificaciones incorrectas sobre la condición geográfica de la Laguna Harbor Head, así como sobre su conexión directa con el territorio nicaragüense”, informó el Ministerio de Relaciones Exteriores.
La Cancillería expresó que el Gobierno de Costa Rica está a favor de cualquier iniciativa que contribuya a la protección del medio ambiente, por lo que está en la mejor disposición de cooperar con el de Nicaragua en el desarrollo de acciones conjuntas dirigidas a este objetivo, pero al mismo tiempo permanecerá vigilante de que no se menoscabe su soberanía nacional en la zona.
Costa Rica espera que luego de las sentencias de la Corte Internacional de Justicia de 16 de diciembre de 2015 y de 2 de febrero de 2018, “existan las condiciones para llegar a entendimientos prácticos y duraderos entre ambos países sobre temas fronterizos, y espera que el Gobierno de Nicaragua cumpla a cabalidad con lo dispuesto en dichas sentencias”, dijo la Cancillería costarricense, que anunció el envío de una nota, en ese sentido, por parte de la Ministra a.í. de Relaciones Exteriores, Lorena Aguilar, al Canciller de Nicaragua, Denis Moncada Colindres.
Costa Rica subrayó que de acuerdo con el fallo de la Corte Internacional de Justicia, del 2 de febrero de 2018 “la Laguna de Harbor Head es un pequeño enclave dentro del territorio de Costa Rica”, por lo que no existe conectividad directa entre el espejo de agua de dicha laguna y la barra de arena que la separa del mar con otro territorio nicaragüense.
Y advirtió que “el mar al que se hace referencia en el Proyecto de ley nicaragüense, a su vez constituye mar territorial de la República de Costa Rica”, y que “Nicaragua no puede, sea por legislación, por actos administrativos o por actos materiales en el terreno, realizar acciones de dominio sobre el territorio o sobre la flora y fauna en esa o cualquier otra zona pertenecientes a Costa Rica”.
Costa Rica hizo notar, además, que la situación legal de la Laguna Harbor Head y de la barra de arena que la separa del mar está sujeta a los cambios geográficos que puedan ocurrir en esa zona.
Sobre la base del fallo de la Corte Internacional de Justicia, Costa Rica recordó que el acceso a la Laguna Harbor Head, sólo es posible a través del territorio soberano costarricense. Si el ingreso es por el mar territorial costarricense y la barra de arena de la Laguna, tal acceso de Nicaragua estará sujeto a las reglas del paso inocente, regulado por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Cualquier otro ingreso a la Laguna que no sea por el mar territorial costarricense y la barra de arena de la Laguna, deberá cumplir con los requerimientos de la legislación costarricense que regulan el ingreso de extranjeros al país”, advirtió.
En el caso particular del Ejército de Nicaragua, no puede hacer ingreso a la Laguna haciendo uso del suelo costarricense ".
