Por Federico Villalobos
En Costa Rica todos tenemos presente que es urgente desarrollar un moderno y eficiente sistema de transporte público en la Gran Área Metropolitana (GAM). Sin embargo, al debatir sobre un proyecto de tren urbano, los principales elementos del financiamiento y gestión aún parecen no estar claros para algunos actores.
En este artículo desarrollamos 5 puntos clave para la adecuada toma de decisiones.
1. Capacidad de endeudamiento del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) depende de su generación de efectivo NO del valor de sus activos.
El 30 de enero de 2017, la Procuraduría General de la República (Opinión Jurídica : 009 - J del 30/01/2017), concluye:
"[...] aun cuando la Ley n.° 7001 faculte al INCOFER para constituir gravámenes, ni el Derecho de vía, ni los demás bienes públicos destinados al servicio público que presta, son susceptibles de ser gravados o en alguna forma servir de garantía de pago, dado el régimen de protección que pesa sobre todo ellos y que los hace inembargables, imprescriptibles e inalienables".
Es decir, ninguna entidad financiera considerará el valor de los activos del INCOFER para decir si le presta o no recursos. Si bien el derecho de vía y otros terrenos son vitales para el desarrollo del proyecto, en la ecuación financiera su valor es 0. Pongamos de ejemplo, la Ruta 27, Globalvía se financia con base en los flujos generados por la carretera, pues la carretera, puentes, casetas de peaje, etc. son siempre propiedad del Estado.
2. Una Alianza Público Privada es el camino adecuado
Además de las limitaciones fiscales, el INCOFER carece actualmente de la capacidad de gestionar un sistema moderno de ferrocarriles urbanos. En este sentido, el asociarse con empresas privadas de alto nivel permite aprovechar esa experiencia y generar los canales para que exista una transferencia de conocimientos hacia el INCOFER. Actualmente el INCOFER puede promover un esquema APP por medio de su propia ley o bien bajo la Ley de Concesiones.
Recordemos que la Empresa APP (ie. concesionario) se hará cargo de financiar, diseñar, construir, operar y mantener el proyecto. Esta empresa aporta el capital de riesgo necesario, típicamente en un rango entre 10%-40% de la inversión inicial. Asimismo, la Empresa APP asume la gestión del proyecto tomando decisiones y debiendo aportar recursos adicionales en determinados eventos. La Empresa APP contrata de sus proveedores de manera privada, es decir sin que medie procesos de licitación. La única licitación pública necesaria será para seleccionar a la Empresa APP que se hará cargo del proyecto.
3. Tengamos muy claro el alcance de los fideicomisos
Dentro de una APP se desarrollan numerosos e importantes fideicomisos. Por ejemplo fideicomiso de garantía para la gestión del dinero que prestaron los Bancos, fideicomisos para la gestión de cánones que deba pagar la Empresa APP o fideicomisos para la emisión de títulos valores (bonos, acciones, etc.). Es decir el fideicomiso constituye un elemento central de las APP como lo es también en numerosos negocios a nivel mundial. Pero el fideicomiso es un instrumento, no es un sustituto del modelo de negocios, la gestión de riesgo y el rol que puede tomar una Empresa APP. Los fideicomisos son instrumentos muy importantes dentro de un proyecto pero NO son sustitutos de una Empresa APP.
Hemos visto casos muy interesantes como los desarrollados por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) donde la institución pública cede a un fideicomiso arrendamientos o flujos de efectivo con los que posteriormente se emiten títulos valores y se desarrollan proyectos. En este caso de los fideicomisos del ICE el inversionista no asume riesgos del proyecto, como lo haría una Empresa APP , sino que lo que le interesa es la capacidad de la institución de generar dichos arrendamientos o flujos. Asimismo, la toma de decisiones sigue en manos de la institución pública por medio de las instrucciones al fiduciario a cargo del Fideicomiso. Es decir el fiduciario no sustituye a la institución que crea el fideicomiso. De lo más valioso de estos casos es el hecho de haber incorporado la emisión pública de valores, lo cuales transparenta y fortalece el proyecto, algo digno de replicar en las APP.
Si se excluye a la Empresa APP para desarrollar un fideicomiso, entonces el capital de riesgo 10%-40% deberá ser aportado por Estado, a la vez que asumiría el Estado todos los riesgos y debería entrar en esquemas de contratación dentro de los principios de la Ley de Contratación Administrativa.
4. Proyecto requerirá aporte Estatal para garantizar tarifa adecuada
De acuerdo con la publicación del Public Private Infrastructure Advisory Facility -PPIAF- (2010) "Private Sector Participation in Light Rail-Ligh Metro Transit Initiatives", es común que el Estado deba aportar a proyectos ferroviarios urbanos para procurar su viabilidad financiera a tarifas adecuadas para los usuarios.
En este sentido, además del aporte de capital de riesgo que haría le empresa privada en una APP o el Estado en un modelo directo o vía fideicomiso, es necesario considerar que los proyectos de esta naturaleza requieren de un aporte adicional. Es por eso necesario que en una potencial APP tengamos claro que el aporte Estatal no implica "un regalo a empresas privadas" sino una acción concreta para garantizar el acceso del servicio a una mayor cantidad de la población.
Y recordemos, si el proyecto es desarrollado por el INCOFER (de manera directa o fideicomiso), además de este aporte, el Estado debería aportar el capital de riesgo a la vez que asumiría los riesgos del negocio.
5. Procuremos canalizar recursos por medio del mercado de valores
El canal adecuado para que inversionistas institucionales como los fondos de pensión participen en proyectos de obra pública es el mercado de valores, mismo que además ofrece numerosas ventajas. Las emisiones públicas de títulos valores (acciones, bonos, titularizaciones) i) transparentan los proyectos de obra pública, ii) brindan acceso a recursos de largo plazo en diversas monedas y iii) fomentan la participación de numerosos inversionistas desde institucionales (pensiones, aseguradores, etc.) hasta personas físicas que desean invertir parte de sus ahorros en este tipo de proyectos. Pero recordemos: El mercado de valores requiere proyectos, sencillamente no es suficiente con ideas o buenas intenciones. Y tampoco caigamos en error de pensar que el mercado de valores sustituye el rol de una Empresa APP.
La solución al caos que impera en la GAM pasa por sistema de transporte público a la altura de los tiempos actuales. Procuremos ser pragmáticos, dando el espacio a la técnica y las mejores prácticas y dejando de lado barreras de tipo ideológico que no hacen más que complicar el camino hacia una mejora sustancial en la calidad de vida de los costarricenses.
Federico Villalobos
Economista especializado en modelos financieros avanzados, estructuración de financiamiento, project finance, evaluación financiera y económica de proyectos y Participación Público Privada (PPP). Con experiencia en el sector privado y público y en organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Es expositor recurrente en conferencias y analista en medios de comunicación locales e internacionales en temas del sector infraestructuras.
